Dans le cadre de la tâche 2 du programme NucTerritory, nous étudions la manière dont des objets matériels intègrent les agencements nucléaires, ainsi que leurs effets spatiaux. Nous avons identifié différents types d’objets : ceux qui pré-existent à la construction de toute centrale nucléaire et interagissent avec elle (exemples : rivière, parc naturel…) ; ceux qui ont été construits avec la centrale ou la composent et qui entrent en interaction avec le territoire (exemples : bâtiments de la centrale, lignes à haute tension, pylônes des sirènes d’urgence…) ; et, enfin, ceux produits de façon indirecte par la présence de la centrale et son activité (exemples : taxes locales, voitures de police spécialisée…). Ce billet s’attarde sur ce dernier type d’objets et, plus spécifiquement, sur les flux financiers engendrés par la présence d’une centrale nucléaire en démantèlement : celle de Wylfa, sur l’île galloise d’Anglesey.
Quels types de flux financiers composent un territoire nucléaire comme celui de Wylfa ? De quelle manière sont-ils répartis dans l’espace d’implantation de la centrale ? Quels effets transformateurs et quelles actions spatiales induisent-ils à différentes échelles ? Ont-ils des conséquences matérielles ? Ont-ils un pouvoir d’agencement ? De manière plus générale, y a-t-il une territorialisation de la centrale nucléaire liée à ces flux financiers ?
Autour de la centrale nucléaire, des flux financiers de diverses natures
Comme pour toute activité industrielle, l’implantation d’une centrale nucléaire génère une diversité de flux financiers : salaires, investissements, taxes et impôts, aides et subventions RSE, etc. Tous contribuent à l’activité économique du territoire. Le site nucléaire de Wylfa constitue un cas d’étude intéressant, car l’économie locale est particulièrement dépendante des activités de la centrale. Comme le montre un rapport rédigé par le cabinet de conseil en économie Economic Insight Ltd qui propose une évaluation de l’impact économique des sites Magnox (sites nucléaires britanniques de première génération)[1], l’île d’Anglesey est la plus dépendante de toutes les économies locales disposant d’un tel site. En effet, Wylfa représente une part importante de l’emploi local (près de 2 % d’employés du district, contre moins de 1 % pour les autres sites) et contribue fortement à la valeur ajoutée brute par habitant d’Anglesey (proportionnellement la plus forte de tous les sites Magnox). En outre, Wylfa alimente également les activités sociales d’Anglesey.
Cette situation présente un intérêt particulier pour notre étude, car dans un contexte de forte dépendance économique on peut s’attendre à ce que les effets territorialisants des flux financiers engendrés par la présence de la centrale soient importants. Comme indiqué dans le rapport d’Economic Insight Ltd, à Wylfa l’emploi local est significatif : en 2018, 91 % des 393 employés du site vivent dans le district de l’île d’Anglesey. Bien que les salaires soient des sources de revenus individuelles et que les taxes sur l’emploi (impôt sur le revenu, cotisations d’assurance nationale, TVA sur les salaires…) soient perçues par le gouvernement central, la présence de ces employés à Anglesey provoque tout de même des flux financiers locaux, notamment par l’intermédiaire des impôts locaux. Nous avons choisi d’étudier ces derniers, afin d’observer leur éventuel effet structurant sur le territoire.
Les taxes locales : des flux réguliers, dont la redistribution limite les disparités spatiales
Les employés du site nucléaire de Wylfa qui vivent à Anglesey s’acquittent chaque année d’une Council Tax – correspondant à une forme de taxe d’habitation sur les propriétés privées – auprès de l’autorité locale, en l’occurrence l’Isle of Anglesey County Council. L’argent ainsi collecté sert au financement des principaux services relevant de la compétence du County Council : aides sociales à l’enfance, aux personnes âgées et aux personnes vulnérables, écoles et services à la jeunesse, collecte et traitement des déchets, entretien du réseau viaire, etc. Cet impôt local vient compléter et s’équilibrer avec l’enveloppe budgétaire accordée annuellement par le gouvernement gallois au County Council (entretien avec le directeur des finances du County Council d’Anglesey, 01/11/22). Il s’agit d’un impôt dont le montant varie très peu d’une année sur l’autre.
En outre, l’opérateur de la centrale nucléaire paye lui aussi des taxes locales, sous la forme de Business Rates (non-domestic rates). Cet impôt sur les entreprises – taxant les propriétés non-domestiques – est prélevé par chacun des vingt-deux County Councils du Pays de Galles et mis en commun au niveau du gouvernement gallois, avant d’être redistribué aux Councils en fonction du nombre d’habitants de chaque County. Cet argent revient donc aux autorités locales, où il contribue aux services publics locaux (écoles, services sociaux, services culturels, etc.). Il s’agit d’une importante source de financement des collectivités locales du Pays de Galles. Toutefois, étant calculé à partir de la valeur imposable des propriétés et d’un multiplicateur fixé annuellement par le gouvernement gallois, le montant de ces impôts varie fortement d’une année sur l’autre, à l’inverse de la Council Tax.
La Council Tax et les Business Rates sont les deux types d’impôts locaux auxquels contribue l’activité d’un site nucléaire au Pays de Galles. Il s’agit de flux financiers réguliers, car annuels, qui participent au développement des services et infrastructures locaux. Cependant, ces flux ne semblent pas avoir d’effet structurant à l’échelle de l’île d’Anglesey, où ce situe la centrale de Wylfa, en raison de la manière dont la redistribution de ces impôts est organisée. En ce qui concerne la Council Tax, la présence d’un site nucléaire fournissant des emplois bien rémunérés concourt à augmenter la contribution de cet impôt au budget d’Anglesey, mais cela est compensé par une diminution de l’enveloppe budgétaire complémentaire accordée par le gouvernement gallois. Quant aux Business Rates, elles sont centralisées par le gouvernement gallois afin d’assurer une redistribution équitable des ressources entre les County, dans une volonté de réduire les inégalités entre les budgets des vingt-deux Councils. Ce n’est donc pas la présence d’un site nucléaire qui détermine le montant de cet impôt revenant à l’Isle of Anglesey County Council, mais son nombre d’habitants.
De fait, le mode de redistribution de ces impôts locaux annuels vise à éviter toute disparité budgétaire entre les County, ce qui limite également toute différenciation spatiale entre une entité administrative où est implantée une centrale nucléaire et une autre n’en disposant pas. Finalement, des investissements publics plus ponctuels – tels que la rénovation d’un axe routier en vue de la construction d’une centrale, par exemple – participent probablement davantage à la structuration d’un territoire autour d’un site comme celui de Wylfa.
Les financements octroyés par l’opérateur : des flux ponctuels, mais ciblés spatialement
Au-delà des prélèvements fiscaux assurés par les autorités publiques locales, le site nucléaire de Wylfa est à l’origine d’autres flux financiers sur le territoire d’Anglesey : les aides et financements octroyés par l’opérateur du site, Magnox Ltd. Ceux-ci sont ponctuels, ils ne sont pas attribués de façon systématique ou régulière, ce qui peut limiter leurs effets transformateurs dans la durée. En revanche, ils sont attribués de manière beaucoup plus ciblée qu’un impôt, c’est-à-dire qu’ils prévoient le financement de projets spécifiques (installation de matériel audiovisuel au club de rugby local, soutien à une bibliothèque municipale ou à un projet énergétique, par exemple), dans un espace géographique bien plus petit qu’un County ou que le Pays de Galles dans son ensemble. Dès lors, quels sont les modes de fonctionnement et d’attribution de ces financements ? Et quelles sont les logiques qui opèrent à leur répartition spatiale ?
La société gouvernementale Magnox Ltd, filiale de la Nuclear Decommissioning Authority (NDA), dispose d’une enveloppe budgétaire annuelle d’un million de livres destinée à son plan socio-économique (Magnox Socio-Economic scheme). Il s’agit d’un fond commun à tous les sites Magnox. Cela signifie que la stratégie d’attribution de ces fonds est centralisée, elle relève de décisions prises à l’échelle nationale. Ainsi, le processus d’attribution des financements n’est pas spécifique à chaque site Magnox. Pour autant, il peut y avoir des différences de stratégie selon les sites : certains sont jugés prioritaires pour la réception de ces aides financières (cet ordre de priorité est établi en fonction du délai de fermeture du site et des conditions socio-économiques locales). En l’occurrence, Wylfa est l’un des cinq sites (sur douze) de la catégorie « Top priority », qui reçoivent davantage d’aides financières que les autres.
Les financements de Magnox Ltd peuvent être sollicités par toute organisation à but non-lucratif, qu’il s’agisse d’un groupe communautaire, bénévole ou caritatif, d’un prestataire d’éducation financé par l’État, ou encore d’un conseil régional, municipal ou de comté. Ces aides financières sont de trois types, ainsi nommés : 1. Supporting transformational projects that mitigate the impact of decommissioning Magnox sites ; 2. Helping to build sustainable communities ; 3. Being a good neighbour. Chacune de ces catégories correspond à un montant maximal qui peut être attribué, à un comité de sélection spécifique et à un espace géographique, comme l’indique le tableau ci-dessous.
[Illustration 1] Types de financements du « Magnox Socio-Economic scheme »
| Nom du type de financement | Supporting transformational projects that mitigate the impact of decommissioning Magnox sites | Helping to build sustainable communities | Being a good neighbour |
| Type de projet | Grands projets de transformation contribuant à atténuer de façon significative l’impact du démantèlement dans les zones autour de sites Magnox (Regeneration plan de North Anglesey par exemple). | Projets d’investissement pour un projet durable (formations, création d’emplois, etc.). | Petits projets à proximité des sites Magnox (soutien financier aux écoles, clubs de sport, associations locales, etc.). |
| Montant attribué | Plus de 10 000 £, avec des co-financements | Jusqu’à 10 000 £, avec un co-financement | Jusqu’à 1 000 £ (jusqu’à 2 000 £ depuis le 01/04/2022) |
| Organe financeur | Magnox Ltd, ou la NDA pour les projets les plus importants (au-delà de 200 000 £) | Magnox Ltd | Magnox Ltd |
| Composition du comité de sélection | Magnox Executive Panel
Comité composé de représentants de la NDA (Stakeholder Relations Manager et Stakeholder Lead) et de représentants de Magnox Ltd (Director of Communications, Director of finance et un autre Magnox executive member). Il se réunit tous les trimestres.
Les demandes supérieures à 100 000 £ sont transmises à la NDA avec une recommandation pour une décision finale. |
Magnox Panel
Comité composé de représentants de Magnox Ltd (Socio-economic Manager, Socio-economic Leads, Director of Communications) et de deux représentants de la NDA (dont le Stakeholder relations for Magnox sites). Il se réunit une fois par mois pour évaluer les demandes de tous les sites Magnox et prend en compte les recommandations du Local Panel. |
Local Panel
Comité local composé de représentants de la communauté locale (notamment le chair du Site Stakeholder Group) et de représentants du site Magnox concerné. |
| Espace géographique concerné | Principalement dans le Local Authority District de la centrale, et parfois dans les districts voisins | Principalement dans le Local Authority District de la centrale | À proximité immédiate du site nucléaire (généralement les villages intégrés au SSG) |
Sources : entretien avec la Socio-economic Lead for Wales and Scotland de Magnox, 03/11/2022 ; Economic Insight Ltd (2018), Economic Impact Assessment of Magnox Sites. A report for the Nuclear Decommissioning Authority, 97 pages ; NDA/Magnox (2018), Magnox socio-economic scheme. Funding assessment process, 3 pages.
À Wylfa, ces financements accordés par la compagnie en charge du démantèlement semblent avoir davantage d’effets localement que les impôts locaux auxquels contribue l’activité d’un tel site nucléaire. En revanche, le County Council n’a pas son mot à dire dans leur attribution, c’est donc l’opérateur du site qui décide seul des montants et des espaces géographiques concernés. En l’occurrence, Magnox Ltd a fait le choix de distinguer des aides destinées aux villages à proximité immédiate de ses sites nucléaires (Being a good neighbour) de financements pouvant concerner tout le comté (les deux autres types de financements).
[Illustration 2] Carte des lieux ayant bénéficié de financements « Good neighbour » de Magnox Ltd autour de la centrale de Wylfa sur la période 2018-2022
Dans le cas de Wylfa, c’est avant tout l’île d’Anglesey qui reçoit ces flux financiers. Finalement, Magnox Ltd pré-suppose que la fermeture de cette centrale nucléaire impacte principalement, voire uniquement, Anglesey (illustration 2). La territorialisation de la centrale par l’argent s’effectue à une échelle qui a été décidée par l’opérateur du site.
Toutefois, d’autres acteurs peuvent ensuite se saisir de ces flux financiers pour les intégrer à leur rapport au territoire et à leurs logiques spatiales. Ainsi, une aide financière de Magnox Ltd a permis de soutenir un North Anglesey Economic Regeneration Plan, un plan d’action pour redynamiser le Nord de l’île d’Anglesey en termes économiques. Ce plan vise à contre-balancer les fermetures de différents sites industriels dans cette zone (fonderie aluminium de Holyhead, centrale nucléaire de Wylfa, usine de plastique Rehau à Amlwch), qui étaient d’importants employeurs pour les habitants. De plus, comme l’explique la Socio-economic Lead for Wales and Scotland de Magnox Ltd : « Previously, a lot the Council money is being spent in Llangefni which is central of the Island, and it’s being the ringroads for the colleges, business units and things like that… And a lot of people North Anglesey have been complaining that all the money is being going to Llangefni. So, they wanted, you know, some money there » (entretien du 03/11/2022). En d’autres termes, les financements octroyés par l’opérateur de la centrale nucléaire permettent de soutenir des dynamiques de ré-équilibrage territorial entre Llangefni au centre de l’île, où est investie une large part du budget du comté, et les périphéries du Nord. Si les impôts locaux ne provoquent pas la formation d’agencements autour de la centrale nucléaire, il semble que les aides financières de l’opérateur y soient plus propices, dans la mesure où elles sont davantage ciblées et qu’une diversité d’acteurs peut s’en saisir.
Rédactrice : Audrey Sérandour
Janvier 2023.
[1]Economic Insight Ltd (2018), Economic Impact Assessment of Magnox Sites. A report for the Nuclear Decommissioning Authority, 97 pages. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/725779/Economic_Impact_Assessment_of_Magnox_Sites_-_13-07-18_STC.pdf